Tinjauan Politik Hukum Perbankan Syariah di Indonesia

Oleh: Muhammad Budi Setiawan

Sejak diberlakukannya UU No. 7/1992 tentang Perbankan, maka keberadaan bank syariah dalam sistem perbankan di Indonesia sebenarnya telah diakui dan dikenal. Bahkan, dapat dikatakan bahwa UU No. 7/1992 ini merupakan pintu gerbang dimulainya perbankan syariah di Indonesia. Namun demikian, UU tersebut belum memberikan landasan hukum yang cukup kuat terhadap pengembangan bank syariah karena belum secara tegas mengatur mengenai keberadaan bank berdasarkan prinsip syariah, melainkan bank bagi hasil.

Sementara itu, pengertian bank bagi hasil yang dimaksudkan dalam undang-undang tersebut belum mencakup secara tepat pengertian bank syariah, yang ternyata memiliki cakupan yang lebih luas dari bagi hasil itu sendiri. Termasuk belum adanya ketentuan operasional yang secara lengkap mengatur kegiatan usaha bank syariah hingga tahun 1998.

Tahun 1998 dengan diberlakukannya UU No. 10/1998 tentang perubahan UU No. 7/1992 tentang Perbankan yang diikuti dengan dikeluarkannya sejumlah ketentuan pelaksanaan dalam bentuk SK Direksi BI baru dianggap telah memberikan landasan hukum yang lebih kuat dan kesempatan yang lebih luas bagi pengembangan perbankan syariah di Indonesia. Perundang-undangan tersebut memberikan kesempatan yang lebih luas untuk pengembangan jaringan perbankan syariah antara lain melalui izin dual banking system. Selain itu UU No. 23/1999 tentang Bank Indonesia juga menugaskan BI mempersiapkan perangkat peraturan dan fasilitas-fasilitas penunjang yang mendukung operasional bank syariah.

Menurut Budi Wisakseno, bahwa pengembangan bank syariah di Indonesia memiliki kendala pada dua hal: Pertama, beleid pemerintah yang belum memberikan tempat yang cukup luas bagi kemajuan perbankan syariah, dan Kedua, sosialisasi perbankan syariah yang masih sangat lemah pada masyarakat Indonesia, baik pada kalangan terdidik (nasabah rasional) terlebih pada masyarakat awam (nasabah emosional).

Menurut Arifin, bank syariah pada dasarnya adalah institusi yang mencoba menerapkan kebijakan “keterkaitan antara sektor moneter dengan sektor riil”. Selama ini, ekonomi Indonesia dipacu dengan mengejar pertumbuhan yang mengandalkan pinjaman luar negeri. Lembaga perbankan nasional sebagai institusi terpenting dalam menyalurkan kredit luar negeri itu akhirnya terperosok pada pengejaran sektor moneter dan mengabaikan sektor riil. Semua ini dilandasi oleh ajaran filosofis Adam Smith yang mengatakan bahwa uang memiliki nilai waktu (time value of money). Maka, investasi selalu diukur dengan berapa besar tingkat suku bunga yang diterapkan Bank Sentral. Tak peduli apakah proyek di sektor riil kemudian gagal ataupun sukses.

Menurut Dr. Mulya E. Siregar dan Dhani Gunawan Idat, SH, MBA., sejak diberlakukannya Undang-undang Perbankan No. 10/1998 maka pada periode tahun 1998 sampai dengan akhir tahun 2004 dapat dikatakan merupakan masa booming pertumbuhan perbankan syariah. Selain itu pertumbuhan jaringan kantor pada periode yang sama terus meningkat dari 120 kantor menjadi 407 kantor bank syariah di seluruh Indonesia.

Pertumbuhan perbankan syariah yang pesat ini selain adanya potensi pasar yang mendapat sambutan cukup hangat dari masyarakat juga tidak lepas dari dukungan Pemerintah, para ulama dan regulasi BI yang terus mengakomodasi kebutuhan regulasi industri dan membuka kesempatan lebih luas kepada perbankan dan investor untuk menjalankan kegiatan usaha bank syariah.

Sampai akhir tahun 2004 BI telah menerbitkan 17 regulasi mulai dari kelembagaan (Bank Umum dan BPR syariah), prinsip kehati-hatian (kualitas aktiva produktif, pencadangan penghapusan aktiva produktif), pasar keuangan dan instrumen moneter (kliring, GWM, pasar uang antar bank syariah, fasilitas pinjaman jangka pendek bank syariah, Sertifikat Wadiah Bank Indonesia), dan laporan bulanan (Bank Umum dan BPR Syariah secara on-line).

Masalahnya adalah bagaimana kemudian perbankan syariah mampu bersaing dengan bank-bank konvensional secara dewasa. Bukan semata mengandalkan beleid pemerintah atau doktrin agama. Misalnya dengan menawarkan produk, jasa dan servis yang memuaskan. Apalagi pasar global yang bergerak cepat menuntut pelayanan yang maksimal. Arifin menjelaskan produk-produk jasa yang bisa ditawarkan kepada nasabah seperti al-Wakalah (Letter of Credit), al-Kafalah (Letter of Guarantee) dan al-Qard al-Hasan (Soft-Loan). Tetapi sekali lagi, semua produk jasa tersebut menjadi tidak berarti tanpa kesiapan sumber daya manusia (SDM) yang bagus.

Selain itu, standar akuntansi bank syariah, sampai kepada berbagai pedoman seperti pedoman laporan bulanan, pedoman pembukaan kantor, pedoman akuntansi, dan lainnya. Dengan demikian dari aspek sistem pengaturan, dewasa ini secara global BI merupakan bank sentral yang paling produktif dalam menerbitkan regulasi bank syariah, dan diperkirakan belum ada bank sentral di negara lain yang sedemikian aktif dalam menyusun regulasi perbankan syariah. Komitmen yang tinggi dari BI ini bertujuan untuk mewujudkan pertumbuhan bank syariah yang sehat dan patuh kepada prinsip syariah.

Tinjauan inilah yang kemudian menjadi pijakan tinjauan hukum materil perbankan syariah di Indonesia. Dimana pada dasarnya bank syariah terlahir dengan mengemban misi yang mencoba menerapkan kebijakan keterkaitan antara sektor moneter dengan sektor riil yang didasari atas penyelenggaraan perekonomian nasional.

A. Perbandingan Bank Konvensional dengan Bank Syariah

Pada wilayah tinjauan hukum materilnya, perbankan konvensional dengan perbankan syariah pasti sangat berbeda. Hukum perbankan konvensional didasari oleh prinsip penetapan bunga yang dibawa oleh sistem ekonomi kapitalis, dengan filosofi “uang memiliki nilai waktu” (time value of money). Sedangkan hukum perbankan syariah mempunyai filosofi berbeda dengan prinsip perbankan konvensional tersebut. Dimana Islam memandang sebaliknya, uang hanyalah alat penukaran yang tidak memiliki “nilai waktu”. Karena itu, berapapun besarnya tingkat suku bunga tetap saja diharamkan. (Lihat QS Al-Baqarah : 275). Hal inilah yang menjadi pembeda mendasar antara bank konvensional dengan bank syariah.

Hanya pada aspek teknis operasionalnya, bank konvensional dengan bank syariah dapat menemui beberapa persamaan, yaitu:

1. Akad/kontrak
2. Lembaga penyelesaian sengketa
3. Struktur organisasi
4. Bisnis dan usaha yang dibiayai
5. Lingkungan dan budaya kerja
6. Paradigma perhimpunan dana
7. Kegiatan operasional dan pengelolaan risiko

Namun mempunyai perbedaan karakteristik didalamnya, sehingga dalam operasionalisasinya harus mengikuti instrumen karakter yang dipakai pada masing-masing bank.

Dengan dikeluarkannya Peraturan Bank Indonesia (PBI) No 8/3/PBI/2006 tentang Office Channeling, maka bank syariah menjadi sederajat kedudukannya dihadapan hukum dalam hal kelembagaan. Office channelling adalah istilah yang digunakan BI untuk menggambarkan penggunaan kantor bank konvensional dalam melayani transaksi-transaksi syariah, dengan syarat bank bersangkutan telah memiliki Unit Usaha Syariah (UUS), seperti Bank BNI Syari’ah, BRI Syariah, Bank Sumut Syariah dan lain-lain.

Oleh karena hukum perbankan telah berkembang menjadi hukum sektoral dan fungsional. Dimana meniadakan perbedaan antara hukum publik dan privat, dalam kajiannya. Bentang ruang lingkupnya pun meliputi hukum administrasi, perdata, dagang, pidana dan hukum internasional. Maka dalam permasalahan seperti ini, maka hukum perbankan juga tidak bisa lepas dari perangkat hukum yang mengatur institusi yang berhubungan dengan lembaga perbankan. Misalnya perangkat hukum yang mengatur mengenai, antara lain:

1. Ketentuan-ketentuan yang mengatur mengenai prinsip kehati-hatian;
2. Standar akuntansi, audit dan pelaporan;
3. Instrumen yang diperlukan untuk pengelolaan likuiditas;
4. Instrumen moneter yang sesuai dengan prinsip syariah untuk keperluan pelaksanaan tugas bank sentral, dan lain sebagainya;
5. Memberikan kepercayaan kepada perguruan tinggi yang berkompetensi syariah, UIN dan IAIN misalnya.

Dalam pemenuhan penyelenggaraan ekonomi demokrasi, bank syariah mempunyai karakteristik yang berbeda dengan bank konvensional dalam hal di atas, tentu mempunyai karakter yang berbeda pula dalam memenuhi dasar hukumnya.

Karena perbedaan yang mendasar adalah aspek filosofis, maka seharusnya undang-undang yang mengatur aspek teknis bisa disejajarkan dengan bank konvensional. Dimana pengaturannya dilakukan dengan pembedaan pasal dalam ketetapan hukumnya, namun bukan pada karakternya. Jika lembaganya perbankan syariah, maka landasan hukum yang dipakai dalam operasionalnya adalah landasan hukum perbankan syariah. Akan tetapi hal ini harus tetap diatur dalam satu perundangan saja, sehingga aspek demokrasi ekonomi dalam menjalankan system perbankan syariah dapat terpenuhi.

Dengan begitu, jaminan hukum terhadap dua prinsip yang berbeda pun akan tetap terpenuhi, tanpa harus memarjinalkan lembaga yang lain. Dengan demikian persaingan secara dewasa juga akan terjadi. Justru yang menjadi masalah adalah diterapkannya dual banking system (yang diamanatkan oleh UU No. 10/1998 ) membuat bank syariah menjadi kelas kedua dari bank konvensional.

Hal-hal di atas sangat diperlukan agar bank syariah dapat menjadi elemen dari sistem moneter yang dapat menjalankan fungsinya secara baik dan mampu berkembang serta bersaing dengan bank konvensional.

Selain itu, dari sisi kelembagaan dan ketetapan hukum penyelenggaraan perbankan syariah pun perlu mendapatkan penyempurnaan. Hal ini sebagai upaya antisipasi terhadap berbagai permasalahan yang mungkin timbul dalam operasionalisasi bank syariah di lapangan. Misalnya terjadi penyimpangan-penyimpangan antara lain, sengketa, penipuan, pencucian uang dan sebagainya. Walaupun pada hakikatnya bank syariah didirikan atas dasar moralitas dan unsur agama, penyimpangan ini mungkin akan terjadi sehingga dibutuhkan perangkat hukum baik dari sisi kelembagaan atau dari sisi undang-undang itu sendiri yang lebih jelas dan tegas dalam mengatur permasalahan ini. Sehingga masyarakat dapat memilih badan penyelesaian sengketa sesuai dengan transaksi yang digunakan.

Melengkapi kepentingan tersebut di atas, dari sisi materi undang-undang, maka sangat perlu juga mendorong masuknya kompilasi hukum muamalat kepada Kitab Undang-undang Hukum Dagang (KUHD). Dalam rangka mempersiapkan undang-undang yang memberikan ruang untuk ditetapkannya karakteristik transaksi muamalah dalam KUHD. KUHD dan undang-undang lainnya, harus semata-mata ditunjukkan sebagai hal yang bukan tidak mungkin dan malah harus dilihat sebagai implementasi dari adanya jaminan serta tidak adanya pertentangan dengan hukum positif perdata yang kita anut sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 1338 yang menganut asas kebebasan berkontrak, dan ini berarti bahwa setiap individu dari setiap anggota masyarakat bebas melakukan ikatan dan perjanjian sesuai kehendak, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan masyarakat yang lebih banyak. Bahkan pasal tersebut menjamin pula bahwa, “perjanjian itu berlaku sebagai undang-undang” yang mengikat bagi mereka yang membuat dan menyepakatinya. (al-‘aqd syari’at al-muta’aqidain).

Kebebasan untuk memilih termasuk kebebasan untuk berkontrak bagi setiap individu selain bersifat kudrati dan hak paling asasi serta merupakan bagian dari pengertian yang lebih luas dari definisi ibadah muamalah, maka dalam hubungan dengan negara, juga mendapat jaminan dalam UUD 1945 Pasal 29 yakni, Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya itu. Dengan demikian jaminan UUD 1945 ini harus dipandang sebagai adanya kebebasan bagi masyarakat Islam untuk melakukan aktivitas keperdataan sesuai dengan konsep hukum Islam sebagai keyakinan yang dianutnya.

Pada prinsipnya, praktik sistem perbankan syariah beserta lembaga yang berhubungan dengannya, sudah memenuhi syarat kelengkapan perangkat hukum dan operasionalnya. Akan tetapi hanya orientasi pendekatan penetapan hukumnya yang harus dirubah oleh para pelaku industri perbankan syariah.

Dilihat dari sudut pandang hukum formil, rasanya memang perlu membuat undang-undang yang mampu menjamin operasional bank syariah secara khusus. Akan tetapi dalam pencapaiannya perlu adanya pemahaman yang mendalam mengenai aspek materilnya, sehingga apa yang akan dicapai dapat terwujud secara maksimal. Jika yang terjadi adalah pemenuhan jaminan hukum terhadap aspek kesyariahannya maka hal ini mustahil dilakukan tanpa memperhatikan industri perbankan yang lain.

B. Efektifitas Pengawasan DPS-DSN dalam Operasional Bank Syariah

Keputusan Direksi Bank Indonesia No. 32/34 Bab V Pasal 19, dan 20 menjadi dasar hukum penetapan struktur organisasi lembaga perbankan syariah. Tinjauan struktur organisasi pada lembaga perbankan syariah serta efektifitasnya dalam pengawasannya tersebut juga mengalami perdebatan panjang. Baik mengenai kedudukan DPS sebagai manifestasi DSN dalam pengawasan serta jangkauan wilayah pengawasannya.

Pada satu sisi, konsistensi kepatuhan syariah pada lembaga bank syariah masih rentan akan politisasi. Misalnya dalam pembacaan laporan keuangan bank.

Dalam hal penetapan tugas dan otoritas DPS-DSN pada lembaga perbankan syariah perlu adanya restrukturisasi lembaga, serta jangkauan pengawasan yang lebih luas. Karena karakteristik ini tidak dimiliki perbankan konvensional dalam operasionalnya, maka perlu adanya undang-undang khusus yang mengatur legalitas, tugas, serta posisi struktural DPS-DSN dalam mendukung operasional lembaga perbankan syariah. Dan tetap bersifat independen, berada di luar struktur organisasi perbankan syariah. Hal ini untuk menjaga kemungkinan terjadinya politisasi syariah dalam praktik perbankan syariah.

Pencapaian strategi ini dapat berupa pembentukan institusi atau badan saperti halnya Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), namun tugas dan wewenangnya lebih diperluas, karena menyangkut masalah kepatuhan syariah.

C. Tinjauan Politik Kelembagaan Perbankan Syariah

Jaminan UUD 1945 Pasal 29 yakni, kebebasan berkeyakinan beserta pelaksanaannya harus dipandang sebagai adanya kebebasan bagi masyarakat Islam untuk melakukan aktivitas keperdataan sesuai dengan konsep hukum Islam sebagai keyakinan yang dianutnya.

Dalam pencapaiannya, penerapan pasal inipun mengalami banyak interpretasi. Bagi Indonesia yang mayoritas masyarakatnya beragama Islam, tentu dalam pencapaian yang diinginkan oleh Islam formalis adalah harus dengan penetapan ketentuan-ketentuan syariah dalam ketetapan hukumnya (hukum formil), yang terkadang tanpa tersadar bahwa terbentuknya Indonesia atas dasar kontrak sosial. Dimana Indonesia tetap berpegang pada kemajemukan penduduk meskipun Islam sebagai agama mayoritas.

Jaminan negara tentang hak kebebasan beragama tersebut menempatkan posisi negara sebagai fasilitator. Dalam ketetapan pencapaiannya dikembalikan kepada mekanisme penetapan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia. Jika berbentuk undang-undang, maka harus melalui lembaga legislatif, yang diperoleh dari hasil Pemilihan Umum (Pemilu). Oleh karena Indonesia menganut sistem politik demokrasi, maka hal ini juga harus terpenuhi dalam segala langkah upaya melalui jalur politik. Sehingga apapun yang terlahir, baik undang-undang maupun keputusan kenegaraan tidak mengarah pada pembelaan atau pertentangan negara terhadap satu kelompok tertentu. Berikut DPS-DSN juga harus melepaskan seragam partai, menjaga jarak dan tidak terintegrasi dengan pemerintah atau lembaga perbankan untuk menghindari politisasi fatwa.

Demikian juga yang seharusnya dilakukan oleh para pelaku industri perbankan syariah. Melalui jalur politik dalam penetapan hukumnya akan membuat tujuan pencapaian perkembangan perbankan syariah di Indonesia akan semakin terbuka lebar. Hal ini telah dipraktikkan oleh “Arthaloka“ pada masa disahkannya UU No. 7/1992 tentang Perbankan.

Jika langkah-langkah yang perlu dicapai di atas telah tercapai secara komprehensif, maka orientasi bank syariah harus dikonsentrasikan penuh untuk peningkatan kualitas SDM, manajemen risiko, pengembangan bisnis, peningkatan kualitas pelayanan, perluasan jaringan kantor, pengembangan teknologi informasi dan sistem informasi, dan permodalan.
Dari deskripsi yang telah dijelaskan sebelumnya. Ada dua pandangan berbeda mengenai institusi atau lembaga perbankan syariah di Indonesia.

Pertama, perbankan syariah dianggap sebagai lembaga keuangan yang futuristik, jika perbankan syariah mampu menerapkan regulasi yang telah ditetapkan dan mampu meningkatkan kualitas SDMnya.

Kedua, regulasi yang ada saat ini sudah cukup bagus. Serta tidak lepas dari dukungan Pemerintah, para ulama dan regulasi BI yang terus mengakomodasi kebutuhan regulasi industri, dan membuka kesempatan yang lebih luas kepada perbankan dan investor untuk menjalankan kegiatan usaha bank syariah.

Dalam menyusun peraturan bagi perbankan syariah ini, BI bertujuan untuk mewujudkan pertumbuhan bank syariah yang sehat dan patuh kepada prinsip syariah. Baik manajemen maupun regulasi yang mendukungnya. Sehingga dalam menjalankan aktivitasnya lembaga perbankan syariah tidak lagi hanya berorientasi pasar, akan tetapi lebih jauh sebagai lembaga keuangan yang mempunyai karakteristik tersendiri melalui penerapan syariah secara menyeluruh tanpa ada politisasi poin-poin syariah didalamnya.

Secara umum, perbankan syariah, mulai dari pendekatan politik, landasan hukum, efektifitas pengawasan, dan kelembagaannya telah mengalami perkembangan yang sangat pesat. Meski harus ada perbaikan kelembagaan pengawasan yang memang harus berbeda treatmentnya dibandingkan dengan perlakuan terhadap perbankan konvensional.

Karena industri ini terkait dengan syariah dan masih muda. Ketika kemudahan-kemudahan itu tidak ada, janganlah ditafsirkan menghambat perkembangannya. Sekali lagi harus dicamkan ini highly regulated industry, terlebih lagi industri ini terkait dengan syariah, tentu sewajarnya paradigma ini perlu dipegang, bila seluruh stakeholders perbankan syariah ingin selamat dunia dan akhirat. Sebab, ini merupakan amanah yang harus kita pertanggung jawabkan kelak. Dengan demikian dalam hal ini sebaiknya kita melihat gambaran yang lengkap mengenai regulasi BI tidak secara parsial atau segmentasi. Adanya anggapan bahwa BI menghambat pengembangan bank syariah merupakan informasi yang misleading kepada masyarakat dan apalagi informasi tersebut tanpa didukung oleh data yang akurat.

Khususnya dalam pembukaan bank syariah, BI telah menyediakan regulasi yang cukup memadai untuk pendirian baru, konversi, dan membolehkan bank umum konvensional membuka kantor bank syariah. Dengan regulasi tersebut, pertumbuhan bank syariah pada periode tahun 1999 hingga akhir 2004 terus meningkat. Demikian pula pertumbuhan jaringan kantor dan volume usaha menunjukkan pertumbuhan yang sangat pesat.

Berikut partisipasi publik yang mulai melihat perbankan syariah sebagai alternatif perekonomian. Sehingga perbankan syariah bukan dilihat dari perspektif agama, tetapi lebih kepada kepentingan ekonomi nasional. Ke depan, semoga pertumbuhan bank dan kantor bank syariah akan terus meningkat, dengan semakin banyaknya bank syariah baru terutama dalam bentuk dual banking system dan office channelling oleh bank-bank pembangunan daerah. Diperkirakan pangsa aset perbankan syariah pada akhir tahun 2011 akan melebihi target blue print (Cetak Biru) BI, sebesar lima persen dari pangsa perbankan nasional. Wallahu A’lam bi al Showab.